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常紀文:完善我國垃圾分類法治化的制度體系

時間:2019-07-25 09:23

作者:常紀文

垃圾分類工作的法治化離不開完善相關的法律法規體系。為了促進垃圾分類的法治化,南京、廣州、深圳、上海等地近些年結合自身實際開展了立法嘗試,但從全國層面看,我國的生活垃圾分類工作各地參差不齊,主要原因在于在國家層面缺乏垃圾分類的專門法律和行政法規。現行《固體廢物污染環境防治法》是目前我國垃圾處置領域的法律依據,但是該法缺少對垃圾分類的規定。國務院行政法規《城市市容和環境衛生管理條例》和部門規章《城市生活垃圾管理辦法》在垃圾分類方面也只作出了籠統的要求,沒有細致地規定相應的標準、指南、技術性規范和法律責任。為了適應新時代推進垃圾分類工作的需要,應補足立法短板,創新和健全相關的制度和機制。目前,全國人大常委會正在修訂《固體廢物污染環境防治法》。“修訂草案”設立了第五章“生活垃圾污染環境的防治”,對垃圾分類作出了一些基本規定,盡管不太系統,但具有相當強的指導意義。為了使《固體廢物污染環境防治法》的修訂更加貼合實際,對垃圾分類更加具有指導性,特提出以下建議。

垃圾分類工作的法治化需要構建完善的制度和標準體系。垃圾分類是一個系統工作,包括門前三包、分類投放、分類收集、分類運輸、全程減量、分類處理等環節。在政策和法律制定上,應當針對這些環節,設計完備的政策和法律規范,形成健全的政策和制度體系。如在城市和農村,應當建立差別化的分類方法和收集轉運制度。在垃圾分類的標準上,一些城市采取了可回收、不可回收、有害垃圾和其他垃圾的“四分法”,一些城市采取了干垃圾、濕垃圾和其他垃圾的“三分法”,一些地方特別是農村采取了簡單易行的干垃圾和濕垃圾“兩分法”,不盡一致。由于分類方法復雜,一些專業人士在不同的地方都容易犯錯。因此,垃圾分類的方法應實事求是,使老百姓易于接受,只要達到這一目的,就應允許推行,全國可不搞“一刀切”。在資源回收的方法上,建議認可餐廚垃圾有條件的資源化。因為資源化是餐廚垃圾的綜合利用方式,也是無害化的一種手段,不能完全禁止,可允許家庭和餐飲經營場所產生的餐廚垃圾交由具備相應資質條件的專業化單位進行資源化、無害化處理。只有制度和標準健全,全面、系統且環環相扣,措施設計科學、合理,具有可操作性,才能提升垃圾分類的整體效果。

在市場化改革方面,建議推進城市生活垃圾收集、轉運、處理和資源回收的市場化,堅持經營的公平競爭原則,反對市場壟斷和價格壟斷,在追求實效的同時,減少國家和居民的經濟負擔。建議“修訂草案”第五章修改時,可要求各省級生態環境部門參考鄰近區域的服務價格,合理規范本地垃圾收集、轉運和處置的定價行為;在建立普遍性垃圾收費制度的基礎上,針對五保戶、低保戶等困難群體采取費用減免等扶持制度,針對垃圾分類考核優秀的住戶,可以采取費用減免、獎勵有機肥等獎勵措施。在社會參與方面,建議健全垃圾分類的信息公開和公眾參與制度,建議規定地方政府及其部門、各類群團組織、社會組織、媒體等主體參與垃圾分類的宣傳動員;建議規定地方各級政府通過政府購買服務等方式,鼓勵社會組織、志愿者團體參與垃圾分類宣傳動員工作;針對農村設立垃圾分類和院落環境整治的民主評議和獎懲制度。

垃圾分類工作的法治化需要設計有效的機制。有效的機制能夠促進制度的運轉,主要包括資金籌集機制、設施設備運行和清掃機制、觀念培育機制、考核獎懲機制。在資金籌集機制方面,除了適當收取居民的垃圾處理費之外,應重點發揮政府財政資金的保障作用。農村還應用好政府以獎代補的財政資金、村級集體經濟的經費,以及鄉賢的捐獻資金。在設施設備運行和清掃機制方面,農村可以發揮困難村民的投工參與和村級財力的保障作用,吸收困難人群參與垃圾分類、清掃、收集、運輸、處置等方面的工作,既能促進就業,也利于社會和諧。對于富裕地區的農村,也可以完全采用市場化、專業化的垃圾分類、清掃、轉運和處置運行機制。城市則應當在政府的統一部署下,統一采取市場化、專業化的垃圾分類、清掃、轉運和處置運行機制。在觀念培育機制方面,對于生活垃圾分類全覆蓋的區、街道、鄉鎮、小區和村落,發揮城鄉居民或者村民小組長、村兩委或者居委會班子成員、黨員、村民理事會成員、垃圾清掃人員、政府宣傳人員的分戶包干、分組包干、分片包干作用,通過教育引導、督促引導及對先進戶的獎勵和對落后戶的告誡,普及垃圾分類的意識,讓示范片區和示范區的城市居民和農村村民養成垃圾分類的好習慣,將自己的綠色個體行動用集體的行為范式展現出來。為了保障垃圾分類工作的實效,建議將城鄉垃圾分類工作目標納入地方政府政績考核指標體系和地方財政保障體系,上級主管部門負責對各地方政府的工作進行指導、監督。在地方政府無法完成目標時,應采取約談等措施,并將考核結果、約談情況向社會公開。除了考核政府外,還應當對城市物業與居委會、農村黨支部和村委會進行評價和考核,建立以考核結果為導向的獎懲機制,將垃圾分類和環境整治的成績與費用支付增減相結合。建議將減少混合垃圾的清運量確定為垃圾管理的目標之一,促使地方政府采取措施盡量減少混合垃圾產生量。

作者:國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員 常紀文 來源:《學習時報》2019年07月22日

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